On 22 November 2018, the AGRI Committee, together with the CONT (Budgetary Control) Committee of the European Parliament held a Public Hearing on LEADER experiences – lessons learned and effectiveness of EU funds for rural development.
The aim was to evaluate how the LEADER programme had worked over the past, what its added value was and how it could be improved in the future, especially in light of the on-going CAP reform. In order to have a large spectrum of points of view, representatives from the European institutions, governments and stakeholders with experience on the ground participated.
The overall attendance of the hearing was not overwhelming, and a many a seat in the assembly room remained vacant. A Brexit consultation occurring at the same time may have diverted potential participants. Even the CONT President, MEP Inge Graessle who originally initiated the hearing, didn’t stay longer than halftime.
It appears that in the preps for the post-Brexit budget 2021-2027 LEADER has come under enhanced scrutiny, somewhat belatedly echoing the European Court of Auditor’s (ECA’s) special report from 2010 and its follow-up report from 2012. Anyway, the list of speakers reflected the perspectives of governments, stakeholders and evaluation experts.
The hearing was characterized by repeated assurances from all sides that the LEADER approach represents some of the best features European policies has to offer: The focus on developing social capital and cross-sectoral local partnerships as driving factors for innovation, the bottom-up and low-threshold approach, the European dimension through networking and territorial cooperation… However there were also critical voices. João Figueiredo from the ECA stressed the apparently ‘higher costs and risks’ of LEADER through its two-tier architecture and the difficulties, or, as he put it, the incapacity to demonstrate its added value. Riccardo Fargione from the COPA-COGECA put in doubt the obligation of Member States to devote 5% of their RDP budgets to LEADER and the – to his mind – excessive cost of running costs.
With a far-reaching look back into the early days of LEADER I in the Spanish LAG Valle del Jerte (Estremadura), Paul Soto from the ENRD Contact Point answered convincingly to the argument of missing evidence: there is sufficient evidence of LEADER added value if you take into account a time span wide enough and if you adopt a systemic view instead of a narrow focus on single aspects and numbers. As most speakers pointed out, from Alistair Prior from the Scottish network to Maria João Botelho, the president of ELARD and to the Austrian evaluator and policy consultant Robert Lukesch, underpinned by empirical evidence from a broad survey presented by Paul Soto, the real and most onerous challenge for LEADER practitioners are excessive bureaucracy and confusing accountability requirements most of which originate in the Cohesion Fund rules which are not adapted to this kind of intervention as well as in the multiple layers of provisions imposed by national and regional authorities.
Proposed solutions range from unspecified ‘simplification’ (Fargione) to the creation of a proper CLLD Fund fed by mandatory contributions from all Cohesion Funds….and by the way, all speakers expressed their regrets that the EAFRD should no longer be among them in the upcoming period.
In the last presentation, Robert Lukesch stated that it would not make sense to search for LEADER added value by only using numerical and econometric methods which rather work with regard to large samples and big data, in the same way as it would be futile just to rely on efficiency indicators which had been developed for business administration. He referred to evaluation methods more appropriate to assess the added value of LEADER – such as realist evaluation, innovation biographies, outcome harvesting – which are used in ideographic sciences and still regrettably underused in policy evaluation.
In his final statement MEP Paolo de Castro, Vice-Chairman of the AGRI Committee, quoted the heading of Robert Lukesch’s intervention as a general conclusion: “And if there were no LEADER, we’d have to invent it.”
The agenda of the hearing and the slide shows of most speakers can be found on the website of the European Parliament.
Audition au Parlement européen – LEADER à la barre des témoins
Le 22 novembre 2018, les commissions AGRI (Agriculture et développement rural) et CONT (contrôle budgétaire) du Parlement européen ont tenu une audition publique sur «Les expériences de LEADER – leçons apprises et efficacité des fonds européens pour le développement rural».
L’objectif était d’évaluer comment le programme LEADER avait fonctionné jusqu’ici, quelle était sa valeur ajoutée et comment il pourrait être amélioré à l’avenir, notamment à la lumière de la réforme en cours de la PAC. Afin d’avoir un large éventail de points de vue, ont participé à l’audition des représentants des institutions européennes et des administrations nationales ainsi que des acteurs de terrain.
On ne peut pas dire que la participation à l’audition a été écrasante, de nombreux sièges étant restés libres tout au long de la réunion. Il faut dire qu’une consultation sur le Brexit qui avait lieu au même moment avait peut-être détourné des participants potentiels. Même la présidente de la CONT, la députée européenne Inge Graessle, à l’origine de l’audition, n’est pas restée plus longtemps que la première mi-temps.
Il semble que dans le cadre des préparatifs du budget 2021-2027 pour l’après-Brexit, LEADER ait fait l’objet d’un examen plus attentif, faisant quelque peu tardivement écho au rapport spécial de la Cour des comptes européenne (CCE) de 2010 et à sa suite de 2012. Quoi qu’il en soit, la liste des orateurs reflétait les points de vue des administrations, des parties prenantes et des experts en évaluation.
L’audition a été marquée par des assurances répétées de toutes parts que LEADER figurait parmi les meilleures politiques européennes: accent mis sur le développement du capital social et les partenariats locaux intersectoriels comme facteurs moteurs de l’innovation, approche ascendante et à bas seuil d’accès, dimension européenne à travers la mise en réseau, coopération territoriale…
Mais des voix critiques se sont également fait entendre: João Figueiredo, de la CCE, a souligné «les coûts et les risques plus élevés» de LEADER de par son architecture à deux niveaux et sa difficulté, ou plutôt dixit, son «incapacité à démontrer sa valeur ajoutée». Riccardo Fargione du COPA-COGECA a, quant à lui, mis en doute l’obligation des Etats membres de consacrer 5% de leurs budgets développement rural à LEADER et les coûts de fonctionnement, à son avis, excessifs du programme.
Faisant un retour approfondi sur son expérience des débuts de LEADER I dans la vallée du Jerte (Estrémadure, Espagne), Paul Soto, du Point de contact du Réseau européen du développement rural, a répondu de manière convaincante à l’argument de l’absence de preuves: la valeur ajoutée de LEADER est amplement prouvée si l’on tient compte d’une période suffisamment longue et si l’on adopte une vision systémique à l’égard de la démarche plutôt que de se concentrer uniquement sur des chiffres et données quantifiables.
Comme l’ont souligné la plupart des orateurs (dont Alistair Prior du réseau écossais, Maria João Botelho, présidente d’ELARD, et Robert Lukesch, évaluateur et consultant politique autrichien) et comme le montrent les résultats d’une vaste enquête présentée par Paul Soto, le véritable défi, le plus onéreux, auquel les praticiens LEADER font face est celui de devoir constamment surmonter des lourdeurs bureaucratiques excessives et une certaine confusion des obligations en matière de responsabilité, autant de difficultés découlant pour l’essentiel des dispositions des fonds de cohésion qui sont non adaptées à ce type d’intervention ainsi que des diverses couches de réglementations imposées par les autorités régionales et nationales.
Les solutions proposées vont d’une «simplification» non précisée (Fargione) à la création d’un véritable «Fonds du développement local» alimenté par les contributions obligatoires de l’ensemble des fonds de cohésion. A cet égard, tous les intervenants regrettent que le FEADER ne figure plus parmi ceux-ci dans la période à venir.
Dans le dernier exposé, Robert Lukesch a souligné qu’il n’est pas judicieux de rechercher la valeur ajoutée de LEADER en utilisant des méthodes numériques et économétriques qui fonctionnent plutôt pour les grands échantillons et les grandes données. De même, il serait vain de se fier uniquement aux indicateurs d’efficacité développés pour la gestion. Evaluer la valeur ajoutée de LEADER nécessite des méthodes plus adaptées telles que l’évaluation réaliste, les biographies de l’innovation, les collectes de résultats, autant d’approches qui sont utilisées dans les sciences idéographiques mais malheureusement pas encore suffisamment dans l’évaluation des politiques.
Dans sa déclaration finale, le député européen Paolo de Castro, vice-président de la commission AGRI, a conclu par le titre de l’intervention de Robert Lukesch: «Si LEADER n’existait pas, il faudrait l’inventer».
L’ordre du jour de l’audition et les présentations de la plupart des orateurs sont disponibles sur le site du Parlement européen.
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